关于完善基层食品药品监管行政执法制度建设推进依法行政工作的思考

浏览数:15284 发布时间: 2012-12-12 10:25:17 发布人: 管理员

         食品药品行政执法是落实食品、药品、医疗器械监管政策的主要手段和重要措施,行政执法的好坏直接关系到行政相对人的切身利益,影响着食品药品市场的健康发展,是关乎老百姓饮食用药安全的头等大事。要确保食品药品监管行政执法行为依法公正,必然要建立和完善行政执法规章制度,设置切合实际的办事程序和规矩,形成对行政执法各个环节的监督制约和运行保障机制。近年来,峄城区食品药品监管分局根据省市局的部署要求,在严格遵守食品药品监管法律法规的同时,出台了一系列有关行政执法的制度规范,行政执法制度建设在不断的进步。随着实践的深入和形势的发展,还需要不断完善制度建设,在建立科学有效的保障机制上不断探索。鉴于此,笔者对当前基层食品药品监管制度建设的现状及存在的问题进行了粗浅的调研分析,并就如何完善制度建设、规范行政执法提出一些思考。

一、当前基层食品药品监管行政执法制度建设基本情况
峄城区分局自2004年成立以来,坚持把制度建设作为标本兼治、规范行政执法行为的根本途径,在工作实践中不断探索,逐步建立了一套涵盖行政管理、政务管理、后勤管理、行政执法、党风廉政等多个方面的管理制度,做到用制度规范工作行为,按制度办事,靠制度管人,有效提高了行政执法活动制度化、法制化水平。工作中,主要建立了以下行政执法制度。
  一是规范性文件制定、备案以及定期清理制度。全面对建局以来印发的规范性文件进行规范清理,保障了规范性文件的权威性和合法性。
二是执法责任制。进一步细化、量化岗位责任,将执法职权层层分解落实到各科室及岗位,明确执法职责。同时,建立领导干部学法制度、领导干部任职前法律知识考试制度、行政执法人员持证上岗制度等,不断提升执法责任意识和能力。
三是执法考核制度。建立依法行政考核办法,制定考核指标体系,把依法行政情况考核纳入年度工作目标考核,充分发挥考核评议在推进依法行政中的督促引导作用。
四是行政程序制度。依法行政的关键是依法定程序办事,分局结合实际设定一系列具体、适当的程序制度,规范行政权力的运行。如罚没收缴分离制度、简易程序和一般程序分离制度、时效制度、说明理由制度,听证、复议、回避制度以及行政公开制度,保障了程序的规范合法。
五是执法机关内部制约制度和监督检查制度。分局认真落实省局《行政处罚裁量标准》和《行政处罚裁量标准适用规则》,健全完善监督检查制度。建立案件举报处理、执法监督检查制度、案卷评查制度、执法投诉制度、重大案件备案制度、档案管理、执法信息备案制度、案件主办人、违法责任追究制度等,加强对行政执法的监督管理。
六是行政执法管理信息公开制度。将行政管理的依据、实施主体、条件、程序、期限以及需要提交的全部材料目录和申请书文本等项目在局网站和政务公开栏予以公开,做到行政管理的透明化。
七是行政检查制度。对实施行政检查的内容、程序、处理结果等作出明确规定,检查人员能够如实记录监督检查的过程和处理结果,并建立真实完整的监督检查档案。为加强涉药单位诚信建设,分局还制定了《药械安全风险因素分级管理办法》,将涉药单位实行安全信用分类管理,每年评定一次,为辖区内的涉药单位均建立了信用档案,进一步提升了行政检查效能。
八是效能监察和行政监督制度。实行定期交流、监管区域轮换和岗位轮换制度,重要岗位执法人员实现定期轮换。建立重点岗位和薄弱环节动态监督制度,定时开展执法检查,上报动态管理自查报表。建立效能监察制度,严格实行服务承诺、限时办结、AB岗等制度,并建立经常、规范、便捷的民意沟通渠道,保障群众对行政管理的参与权。严格执行省局制定的行政处罚裁量标准,建立行政处罚案件合法性审查及重大、疑难案件集体讨论和备案监督制度,对重大、疑难案件集体讨论,避免行政处罚的随意性,促进执法人员合法、合理地行使行政处罚权,防止权力滥用和玩忽职守。建立执法监督和案卷评查制度,以日常检查、定期检查、专项检查等形式对GSP认证、行政处罚等具体行政行为开展执法监督,适时开展案卷评查,提高执法质量和水平。不断探索并创新监督方式,进一步建立健全了执法公示、案件审核、案件回访等10余项执法监督制度,逐步建立起以内部监督为基础,以社会监督和舆论监督为辅的监督体系,保障了公正执法、依法行政。
二、存在问题
(一)由于行政执法本身的特点,即行政执法不仅范围广,数量大,任务重,执法依据的层次和种类多,而且执法程序较为繁琐,执法决定存在着不同,再加上与群众的生活和利益密切相关等,造成现实中执法的困难较多,纠纷较多,容易引起相对人的误解。
(二)制度、政策方面的一些缺陷和弊端对行政执法造成一定的消极影响,主要表现为:现行的有关法律法规还不是十分健全和完善,有些操作性不强,有些与执法实际有不同程度的脱节,个别执法程序规定不完善,造成一定的执法困难和误区。
(三)执法监督制度不够健全。实际工作中,有些制度落实的约束性不够,除了主观上的因素外,制度缺乏强制性和约束力,落实不到位也是个重要因素。主要表现为:执法监督工作尚未做到常态化、制度化,有了文件也仅流于表面,面对执法违法行为时难免出现相互推诿,无人查究的现象等。
  (四)制度设计的系统性不够。有些制度看似周全,但从整个制度体系来看,缺乏相辅相成的配套措施,制度之间关联性不大,有些环节缺失。同时,多数制度的建立局限于单位部门内部,与外界的协调、联动的互通机制建立尚有欠缺。
   (五)制度建设的预见性不够。现有制度多是在某一现象发展成为带普遍性或趋势性的问题后,才制定治理办法或制度,实际是“头疼医头、脚疼医脚”,缺乏预见性。另一方面,由于对行政执法制度内在规律的研究和认识还不够系统深入,制度建设缺乏创新,满足于照抄照转,创新力度不大,不能适应发展的需要,导致制度建设滞后。
(六)制度执行的操作性不够。当前,针对行政执法方面存在的问题和情况,出台了不少规范行为的要求,但缺乏对执行制度的程序性规定、量化措施和评价标准,因而在实际操作中有较大的难度和随意性。
三、加强和完善行政执法制度的思考
加强食品药品监管工作必须将制度建设置于突出位置来抓,以此形成有章可依、有章必依、违章必究的工作格局。制度建设中,要注重“四性”:一是制度的先进性。要科学合理地制定制度,使制度与实际工作相吻合,相协调,保持一定时间的超前度,能够推动工作而不能束缚工作,使制度在动态发展中加以规范。       二是制度的连续性。制度的连续性就是要保持制度的相对稳定和继承发展,如果制度的执行朝令夕改,则使制度庸俗化,在执行时也会跑题走调,丧失其约束力。因此,对某项制度的修改完善要履行一定的程序,讲清合理的依据,得到受制度约束对象的认可。三是制度的可操作性。在制度建设上要有具体的可供操作的东西,能量化的要量化,不能量化的也要有具体的定性要求。四是制度的严肃性。制度一经出台,对每个人都要具有同样的约束性,才能保证制度的有效落实。
  按照上述原则,结合基层食品药品行政执法实际,笔者认为需要从以下几个方面探索建立和完善行政执法制度。
一是深化行政执法责任制,健全相关行政执法制度。要对部门执法依据及执法类别深入梳理,将行政处罚、行政审批、行政强制、行政协调等职责归并后分解落实到内设机构、各个岗位及承办人员,明确工作责任和规程。具体要做到以下几个方面:一是完善行政执法程序。根据有关法律、法规和规章,对行政执法环节、步骤进行具体规范,做到流程清楚、要求具体、期限明确。  
二是规范行政处罚自由裁量权。要对有自由裁量幅度的行政处罚条款进行梳理,对自由裁量权进行细化和量化,并将具体裁量标准予以公布。三是完善行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷评查制度,规范日常监管检查记录制度,提高办案质量。
二要积极完善行政处罚程序制度。在具体执法实践中,要重点完善行政程序制度建设,在行政处罚程序的重点环节上,重点修订规范行政处罚程序的规定,跟进建立相关的配套制度。要依据省局出台的规范行使行政处罚自由裁量权的适用规则,结合具体实际情况,建立规范行使行政处罚自由裁量权相关制度,防止自由裁量权滥用。积极探索建立其它规范行政处罚程序的制度,如立案登记备查制度,针对立案、管辖等环节做出具体规定;制定权利义务告知制度,切实保障当事人的合法权利等。
  三要拓宽行政执法制度视角,建立开放式的行政执法协调制度体系。一是建立执法科室(队)间的协调联动监督机制,形成预防、监督和查办之间有机连接的网结链条。二是建立与当地司法机关的司法衔接制度,形成行政执法机关与司法机关的工作合力。三是探索建立基层食品药品监管所工作制度,坚持合法合理高效便民的原则,对基层所实施行政处罚和行政管理具体权限进行适当下放,合理划分部门与镇街之间的执法权限,适当扩大基层所行政执法权限,扩大基层所监管领域,促进基层所监管理念的转变和职能作用的发挥。四是切实完善投诉举报和查处制度。全国12331投诉举报系统在各级食品药品监管部门已经启动,下一步要探索建立投诉举报处理机制、联查联动机制乃至区际、市际、省际协查机制,保障行政执法运作的整体协调高效。
  四要完善行政处罚案件核审的相关制度,更好地发挥案件核审作用。要明确办案机构和核审机构的工作职责,对案件核审的范围、程序、法制人员工作制度等进行规定,制定具体的行政处罚案件核审办法,使案件核审工作进一步规范,有效发挥案件核审工作在保证案件质量、实施案中监督的作用。
  五要健全行政执法评议考核机制,全面规范执法行为。行政执法责任评议考核是评价执法工作情况、检验执法部门和执法人员是否正确行使执法职权和全面履行法定义务的重要机制。近年来,分局行政执法评议考核工作也取得了一定的经验。下一步要充实完善行政执法评议考核内涵,将群众评议结果、服务发展成效等内容融入考核中,使行政执法评议考核有章可循。要抓案卷评查,以案卷评查为切入点建立相关评议考核制度,完善行政执法案卷的评查办法和评查标准,使考核结果得以量化,更加客观,准确。要将行政执法评议考核结果作为衡量被评议考核对象依法行政工作的重要依据,将其与年终目标考核、奖惩紧密挂钩。要探索建立日常化考评机制,与专项执法活动相结合,通过对执法质量和执法效果进行经常性评议的模式,形成日常化的行政执法评议考核机制。
  六要严格落实行政执法过错责任追究制度,强化对执法行为的事后监督。当前食品药品监管系统已经建立了比较完备的的行政执法过错责任追究制度体系,在此基础上应根据上级精神,及时修订、建立相关制度,将行政执法过错责任追究落在实处,使行政责任追究制度涵盖行政执法的各个方面,各个环节。要探索建立违规行为查处的通报制度,实行执法预警,对各个执法领域实施执法监督,发现问题及时整改,做到“引以为戒”。要明确过错追究程序,建立和完善纪检、人事等有关部门共同参与的工作机制,从多个方面入手,全面保障追究制度的有效落实。
  作为行政执法的主体,食品药品监管干部职工既是行政执法的实践者,又是行政执法制度建设的创造者和落实者,他们在执行制度的过程中,接触的实际最多,对制度的规范程度和改进措施最有发言权。因此,要鼓励和引导基层执法人员多为制度化建设提意见,提建议,发挥他们的主观能动性和创造性,使他们在制度发展中的主人翁精神得到尊重和体现。只有这样,基层食品药品监管行政执法制度建设才能长抓长新,食品药品监管执法行为才能更加规范和谐。
 

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